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Impacto de las medidas cautelares constitucionales en la estabilidad de la administración pública y el derecho al buen gobierno en el Perú
Impact of Constitutional Precautionary Measures on the Stability of Public Administration and the Right to Good Governance in Peru
https://doi.org/10.47606/ACVEN/PH0440
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Haydee Ayma-Huallpa1*
Recibido: 20/10/2025 Aceptado: 14/01/2026 |
El trabajo recoge el tipo de impacto que tienen las medidas cautelares constitucionales en la estabilidad de la administración pública y el derecho a un buen gobierno en el Perú a partir de un acercamiento bibliográfico de tipo crítico y de corte sistemático-integrativo. La investigación se desarrolla bajo un enfoque cualitativo-jurídico, basado en el análisis dogmático, doctrinal y jurisprudencial de fuentes académicas indexadas, normativas constitucionales y legales peruanas y pronunciamientos del Tribunal Constitucional y de las cortes supremas. Los resultados mostraron una cotidianidad creciente de la producción científica latinoamericana con relación a las medidas cautelares constitucionales y la firma de la coexistencia de enfoques garantistas, restrictivos e intermedios con relación a las medidas cautelares constitucionales que se pretenden implementar. La literatura refleja la calidad de su relevancia con relación a la protección de los derechos fundamentales y al control de las arbitrariedades del Estado, aunque advierte ciertos efectos negativos en relación con la paralización administrativa, la inseguridad jurídica y sobre la continuidad de los servicios públicos, entre otras. Se finaliza concluyendo que el principal problema consiste en la conciliar la tutela judicial efectiva con los principios de legalidad, eficiencia y estabilidad administrativa que constituyen el derecho al buen gobierno, recalcando así, la necesidad de criterios claros, proporcionales y debidamente motivados en la concesión de medidas cautelares. Como líneas futuras se propone realizar estudios empíricos de tipo comparado al interior de la región latinoamericana.
Palabras Clave: Medidas cautelares constitucionales, Administración pública,
Control judicial, Estabilidad administrativa, Buen gobierno
1. Universidad Cesar Vallejo-Perú
Autor de correspondencia: haydee_13_ah@hotmail.com
This study examines the impact of constitutional precautionary measures on the stability of public administration and the right to good governance in Peru, based on a critical, systematic–integrative bibliographic approach. The research is conducted under a qualitative–legal framework, grounded in dogmatic, doctrinal, and jurisprudential analysis of indexed academic sources, Peruvian constitutional and legal regulations, and rulings issued by the Constitutional Court and supreme courts. The results reveal a sustained growth in Latin American scientific production concerning constitutional precautionary measures, as well as the coexistence of guarantee-based, restrictive, and intermediate approaches to their implementation. The literature highlights their relevance for the protection of fundamental rights and the control of state arbitrariness, while also warning of certain adverse effects, including administrative paralysis, legal uncertainty, and disruptions to the continuity of public services. The study concludes that the main challenge lies in reconciling effective judicial protection with the principles of legality, efficiency, and administrative stability that underpin the right to good governance. Accordingly, it emphasizes the need to establish clear, proportionate, and duly reasoned criteria for the granting of constitutional precautionary measures. As future lines of research, the study proposes the development of comparative empirical analyses within the Latin American region.
Keywords: Constitutional precautionary measures, public administration, judicial control, administrative stability, good governance
En las últimas décadas, el constitucionalismo latinoamericano ha atravesado una transformación considerable en pro de la intensificación de los mecanismos de control constitucional y de la multiplicación de las técnicas orientadas a asegurar la protección efectiva de los derechos fundamentales (Tenorio, 2022). Tal proceso viene íntimamente asociado a una progresiva judicialización de la vida pública, a través de la cual los tribunales constitucionales han asumido un rol preminente como garantes del orden constitucional y como agentes de vigilancia de las conductas de los poderes públicos (Rodriguez, 2023). En dicho contexto, las medidas cautelares constitucionales han adquirido un protagonismo creciente, al materializarse como instrumentos de tutela urgente que se orientan a prevenir daños irreparables y asegurar la efectividad de los pronunciamientos de los jueces en materia constitucional (Tixilema, 2014).
La consolidación de las medidas cautelares con carácter constitucional responde a la importancia de ofrecer al sistema de justicia un conjunto de herramientas eficaces y rápidas ante situaciones en las que la vulneración de derechos fundamentales amerita respuestas rápidas (Abad & Mero, 2023). No obstante, su aplicación no se encuentra exenta de controversia, especialmente cuando esas medidas inciden de manera directa en el funcionamiento de la administración pública (Delgado-Guembes & Indacochea, 2023). La adopción de medidas cautelares que tienen como efectos la suspensión de actos administrativos, la paralización de políticas públicas o la limitación de decisiones de autoridades estatales genera preguntas muy relevantes sobre los límites del control judicial y sobre la frontera entre la protección de derechos y la meditación de los principios que regulan la gestión de la administración pública (Magalhães, 2019).
En este contexto surgen conflictos estructurales entre el principio de la protección reforzada de los derechos fundamentales y, en contrapartida, el principio de legalidad, la seguridad jurídica y la estabilidad de la administración pública (Morán, 2021). La intervención judicial implementando medidas cautelares puede ser un mecanismo considerado legítimo de control ante actuaciones arbitrarias o ilegales, aun así, su uso excesivo o desmedido puede conducir a situaciones de asunción de riesgos de intervención judicial excesiva en la gestión administrativa, en el detrimento de la continuidad del servicio público, de la previsibilidad de la acción estatal y de la capacidad de previsión de las instituciones (Paredes et al., 2023).
El caso de Perú presenta particularidades relevantes para el análisis de esta cuestión, en cuanto que la manera en que fue concebido el sistema constitucional del Perú, provocando un amplio reconocimiento de derechos fundamentales y un acceso relativamente rápido a los procedimientos constitucionales, ha provocado un uso intensivo de las medidas cautelares en controversias referidas a la función pública (Gamboa Balbín, 2023). En diferentes supuestos, estas medidas han sido utilizadas para la suspensión de actos administrativos, disposiciones de carácter disciplinario, nombramientos, o incluso al ámbito de las políticas públicas, lo que ha abierto un debate sostenido en torno a su incidencia en la estabilidad de la administración pública y acerca de cómo han de ser los criterios que mayormente deben presidir su concesión (Domènech, 2018).
Desde la mirada académica, pero en realidad desde la mirada social, la evaluación del impacto de las medidas cautelares constitucionales sobre la administración pública, y sobre el derecho al buen gobierno, supone un tema de especial relevancia (Llamuca-Curay et al., 2024). A pesar de la gran cantidad de pronunciamientos jurisprudenciales y de aportes doctrinales aislados, se aprecia la persistencia de vacíos teóricos y empíricos dentro de la investigación sobre las medidas cautelares constitucionales y su evaluación del impacto de las medidas dentro de la investigación con evaluaciones sistemáticas de estos tipos de medidas cautelares constitucionales en cuanto a sus efectos sobre la gobernabilidad democrática, la eficacia institucional y la calidad de la gestión pública (Durand, 2024). La falta de estudios de revisión que integren de forma equilibrada los enfoques doctrinales y jurisprudenciales por la vía de una revisión crítica impide una visión totalizadora e integradora del fenómeno y obstaculiza la creación de propuestas que fijen un uso más equilibrado y razonable de las medidas cautelares (Altamirano, 2016).
Por atención a estos aspectos, el estudio presente se dirige a evaluar el impacto de las medidas cautelares constitucionales sobre la estabilidad de la administración pública y sobre el derecho al buen gobierno en el Perú desde el prisma de una revisión de tipo bibliográfico crítico. El trabajo delimitará su alcance al examen de la producción académica y jurisprudencial pertinente, y ello con la intención de identificar tendencias, o enfoques predominantes, o principales puntos de tensión, o bien contribuir con ello al debate doctrinal acerca de la necesidad de la armonización de la tutela judicial efectiva junto a los principios de legalidad, o seguridad jurídica o eficiencia administrativa que vienen a consustanciar el buen gobierno.
La investigación actual fue desarrollada a partir de una metodología orientada a la obtención de resultados de revisión bibliográfica que sean transparentes, replicables y rigurosos, tal como lo muestran los artículos elaborados según el modelo de publicación de las revistas de alto impacto recogidas en SciELO, de que se sirvió de fuente. Para ello, fue determinado de forma sistemática el tipo de estudio, las fuentes de información, los criterios de selección de los documentos, la estrategia de búsqueda y el procedimiento de análisis de la información.
La indagación se enmarca dentro de una revisión bibliográfica sistemáticaintegrativa, con una orientación cualitativa-jurídico. Esta planificación permite examinar, organizar y sintetizar de manera crítica la producción académica y jurisprudencial vinculada con las medidas cautelares constitucionales y su efecto en la estabilidad de la administración pública y el derecho al buen gobierno. En esta inteligencia se aúnan análisis dogmático, doctrinal y jurisprudencial, ya que ha permitido abordar el fenómeno tanto desde una perspectiva normativa (vinculada a los desarrollos teóricos del tema), como desde la interpretación y la práctica (en tanto que se trataba de las decisiones prácticas de los jueces) dentro de un contexto peruano.
La búsqueda de información se llevó a cabo en bases de datos académicas de reconocido prestigio y de gran cobertura en el ámbito del derecho y de las ciencias sociales, donde las principales fuentes consultadas fueron SciELO, Scopus y Redalyc, albumen seleccionadas por su rigor editorial y su importancia en cuanto a la difusión de investigaciones en materia de derecho constitucional y administración pública. Se llevó a cabo también en Google Scholar con el fin de detectar literatura adicional de interés que no siempre está indexada en las bases de datos. Adicionalmente, se recogió el estudio de la normativa constitucionalperuana y la normativa legal- así como los pronunciamientos de jurisprudencia elaboradas por el Tribunal Constitucional y las cortes supremas, toda vez que su relación es directa en la aplicación de las medidas cautelares constitucionales.
Con el fin de garantizar la pertinencia y calidad de los documentos revisados, se establecieron unos criterios de inclusión y exclusión de los artículos definidos con claridad. Se incluyeron aquellos documentos que fueran de fecha de publicación comprendida entre 2014 y 2024 con el fin de recoger enfoques actuales y debates contemporáneos. Así mismo, se incluyeron únicamente artículos revisados por pares y trabajos académicos que tuvieran explícitamente como objeto de estudio el derecho administrativo, el derecho constitucional o la gobernanza pública. Por el contrario, quedaron fuera de la revisión los conceptos doctrinales no sustentados con rigor académico, documentos no indexados, publicaciones donde faltara una metodología explícita y materiales que no fueran capaces de realizar un análisis crítico del objeto de estudio.
La estrategia de búsqueda fue formulada por la implementación de descriptores concretos y por el uso de operadores booleanos, para la búsqueda eficaz de literatura adecuada. Se privilegiaron términos tales como "medidas cautelares constitucionales", "administración pública", "buen gobierno", "control judicial" y "Perú", que se combinaron de forma correcta para cada base de datos. De este modo se pudo delimitar el universo de documentos y asegurar la pertinencia temática de los resultados consultados.
El análisis de la información se realizó en cuatro fases sucesivas: detección, selección, evaluación crítica y síntesis temática. La fase de detección consistió en reunir el total de documentos susceptibles de ser utilizados como potencialmente útiles; posteriormente, se llevó a cabo la fase de selección en el marco del criterio correspondiente. La evaluación crítica permitió valorar la calidad en cuanto a la metodología y el grado de aporte conceptual de cada fuente, y la síntesis temática ayudó a organizar el conjunto de los hallazgos en categorías analíticas coherentes. Para el desarrollo de este proceso se usaron matrices de análisis documental, que ayudan a sistematizar la información y reforzar la validez interpretativa de los resultados.
La revisión de la literatura fue el medio para poder sistematizar y organizar los principales hallazgos que derivan del análisis de la producción académica, normativa y jurisprudencial que despierta la temática de las medidas cautelares constitucionales, así como de la repercusión que esta temática tiene en la administración pública y en el derecho al buen gobierno. Se presenta con el carácter de descriptiva y organizada, siguiendo las tendencias que predominan, así como con los enfoques que se extraen de la literatura especializada.
La producción científica analizada revela un incremento sostenido de estudios vinculados a las medidas cautelares constitucionales a partir de la última década, con una mayor acumulación de publicaciones concentradas sobre los últimos años del periodo analizado. Desde una perspectiva geográfica se aprecian una notable cantidad de estudios procedentes de países latinoamericanos, poniendo el acento en países como Perú, Colombia, México y Argentina, hecho que pone de manifiesto la importancia del debate regional sobre el control judicial y la tutela de derechos fundamentales.
Desde la mirada teórica, la predominancia de una mirada jurídico-dogmática -complementándose con analisis jurisprudenciales, y en mucho menor medida, estudios de tipo comparado- ha sido la tendencia predominante, mirando al estudio de la eficacia de las medidas cautelares como instrumentos de protección de derechos y el estudio de la colateralidad de las medidas cautelares sobre la gestión pública o la seguridad jurídica, lo que pone de manifiesto el interés por retornar el estudio de las medidas cautelares más allá de una mirada estrictamente procesal.
El análisis de la doctrina permitía discernir tres principales corrientes interpretativas en torno a las medidas cautelares constitucionales (Sueiro, 2020). La primera de estas corrientes corresponde a los enfoques garantistas, que entienden aquellas como instrumentos imprescindibles para garantizar la tutela judicial efectiva y evitar daños irreparables a los derechos fundamentales (Velásquez, 2019). Con esta lectura se reconoce la necesidad de preferir la tutela individual ante eventuales abusos o arbitrariedades del poder público (PluasSantana et al., 2024).
Una segunda corriente abarca los enfoques restrictivos o de autocontención judicial que suponen los riesgos de una intervención desmesurada de los jueces en lo administrativo; estos enfoques hacen hincapié en la importancia de preservar la separación de poderes y confinar el uso de las medidas cautelares a los supuestos estrictamente necesarios para evitar distorsionar la gestión pública y la toma de decisiones administrativas (Martínez, 2021; Reggiardo & Horna, 2020).
Por último, se presentan corrientes intermedias que sugieren criterios de ponderación y proporcionalidad para equilibrar la protección de los derechos fundamentales con la estabilidad de la administración pública (Delgado-Guembes & Indacochea, 2023); este conjunto de posiciones apoya la existencia misma de medidas cautelares, pero a su vez una aplicación prudente y razonada, basada en parámetros objetivos y en un estudio pormenorizado de los efectos de las medidas cautelares (Carvallo, 2022; Villacreses, 2022).
Los resultados de la revisión ponen de manifiesto que las medidas cautelares constitucionales producen efectos disímiles sobre la estabilidad de la administración pública (Blas Ghiggo et al., 2022). Desde los efectos positivos, la literatura remarca que las medidas cautelares serían una contribución al interés por la protección de los derechos fundamentales, al menos en los casos en que la medida es capaz de reforzar el interés por su protección, en especial en los casos de mayor vulnerabilidad o en que las actuaciones estatales todavía son más arbitrarias (Acosta & Becerra, 2024). Por otra parte, también ocuparían el lugar de un mecanismo de control preventivo de la legalidad administrativa, en tanto que conducen a las autoridades públicas a operar con mayor diligencia y reconocimiento de los derechos en materia de situaciones que alcanzan su nivel de intensidad (Chávez-Rivas et al., 2024; Hancco-Gomez et al., 2024).
Sin embargo, también, se describen efectos negativos que resultan ser parte de su aplicación. Diversos investigaciones indican que el hecho de conceder medidas cautelares puede llevar a la paralización de procedimientos administrativos, generar escenarios de inseguridad jurídica o minimizar la continuidad de los servicios públicos (Moreno et al., 2024; Quispe, 2023). Efectos que se encuentran ampliados cuando las medidas cautelares se han resuelto sin una adecuada ponderación de los intereses o sin los efectos sistémicos que pueden tener sobre el funcionamiento institucional (Huiman, 2022; Zavaleta, 2023).
Con respecto al derecho al buen gobierno, los hallazgos dejan ver una relación compleja y ambivalente entre su aplicación por medio de las medidas cautelares constitucionales y el repertorio de principios que lo arropa. Así, en un sentido, la literatura apunta que las medidas cautelares contribuyen a la mejora en la transparencia, en cuanto que ponen la actuación administrativa al escrutinio judicial más exigente, y a la mejora de la responsabilidad institucional, en cuanto que robustecen los mecanismos de accountability. En sentido contrario, avisan que una excesiva aplicación de las medidas cautelares puede comprometer la eficiencia administrativa y poner trabas al despliegue de políticas públicas (AcostaAlvarado, 2020).
La revisión ha permitido también constatar la coexistencia de conflictos estructurales entre la necesidad de garantizar una tutela judicial efectiva y la exigencia de asegurar una administración pública estable, eficiente y dirigida por el interés general (Zalamea, 2024). Dichos conflictos ponen en evidencia la necesidad de seguir trabajando las determinaciones claras y coherentes para garantizar la aplicación de las medidas cautelares en un conjunto de principios que delimitan el buen gobierno, tratando que no existan ni la inacción frente a vulneraciones de los derechos, ni una interferencia excesiva del control judicial sobre los procedimientos de gestión pública (Valentin, 2024).
Los resultados obtenidos permiten afirmar que la discusión en torno a las medidas cautelares constitucionales se ha estructurado como un eje de la discusión acerca del constitucionalismo latinoamericano actual, de manera especial en aquellos sistemas jurídicos donde la judicialización de la vida pública ha cobrado un mayor protagonismo. El incremento sostenido de la producción científica detectado da la razón a lo que señala Sueiro (2020) para quien el incremento del uso de las medidas cautelares responde tanto a la necesidad de tutela urgente de los derechos como a la complejizarían de los conflictos entre jurisdicción constitucional y administración pública.
Esta evolución confirma que las medidas cautelares han dejado de ser mecanismos procesales para convertirse en herramientas con un marcado impacto estructural en la gobernanza estatal. Desde la perspectiva doctrinal, la coexistencia de enfoques garantistas, restrictivos e intermedios que evidencian los resultados corroboran una falta de consenso. En consonancia con las ideas de Velásquez (2019) y Pluas-Santana et al. (2024), los enfoques de tipo garantistas ponen de relieve el carácter esencial que poseen las medidas cautelares desde la función que cumplen como garantes frente a una eventual arbitrariedad por parte del Estado en contextos institucionales delicados.
En contraposición a ello, los hallazgos también evidencian las advertencias de Martínez (2021) y Reggiardo y Horna (2020), quienes sostienen que una expansión incontrolada de éstas puede incidir negativamente sobre la lógica de la separación de poderes, generando distorsiones a partir de la función que se les atribuye a la administración.
La literatura puesta a revisión permite inferir que las alternativas intermedias constituyen un punto de encuentro que resulta significativo para el tema abordado al proponer criterios de valoración y proporcionalidad que son considerados necesarios en la concesión de las medidas cautelares. Y en este sentido, las proposiciones de Delgado-Guembes e Indacochea (2023), Carvallo (2022) y Villacreses (2022) coinciden en que la legitimidad de la actuación judicial no guarda relación con la intensidad con la que éstas se soliciten, sino que se encuentra determinada por la racionalidad argumentativa de la decisión y la valoración de los impactos que podría tener la argumentación cautelar desplegada. Los resultados corroboran esta idea pues evidencian que el impacto negativo se hace más patente cuando las medidas se brindan sin una motivación sustentada o sin un adecuado desgaste de sus efectos institucionales.
En lo que concierne a la persistencia de la administración pública, los resultados confirman un efecto ambivalente: mientras que por un lado se reconoce que las medidas cautelares ayudan a la consolidación del control preventivo de la legalidad administrativa, y a la defensa real de los derechos fundamentales, tal y como la defienden Blas Ghiggo et al. (2022) y Acosta y Becerra (2024), pues tal función es especialmente relevante en los espacios en los que la discrecionalidad administrativa se observa en su versión más incontrolada. Por un lado, los efectos contrarios que se han identificado esto es la paralización de procedimientos, la inseguridad jurídica, la afectación a la continuidad de los servicios públicos se encuentran en la línea de la argumentación de Moreno et al. y Quispe quienes señalan que el abuso recurrente de las medidas cautelares puede conllevar a disfuncionalidades administrativas de carácter estructural.
Por la misma línea, la discusión asociado al derecho al buen gobierno pone en relieve las tensiones persistentes entre la tutela judicial efectiva y los principios de eficiencia, legalidad y previsibilidad administrativa. A su vez los hallazgos observados corroboran lo argumentado por Acosta-Alvarado y Zalamea quienes hacen ver que, por un lado, las medidas cautelares refuerzan la transparencia y la rendición de cuentas, pero, por el otro, su persistente empleo puede menoscabar la eficacia de la acción del Estado. A tal punto, Valentin recuerda que es importante diferenciar las medidas cautelares de otras figuras procesales a fin de evitar que éstas sean utilizadas de manera expansiva pues esto conlleva a desnaturalizar su finalidad constitucional.
En suma, la discusión permite concluir que los resultados no sólo corroboran las tensiones doctrinales aquí ya explicadas a partir de la literatura, sino que también declaran la urgencia de dar impulso a criterios jurisprudenciales más estables y coherentes. La revisión analizada sugiere que la clave no tiene que ver con la restricción o bien la ampliación indiscriminada de las medidas cautelares constitucionales, sino más bien con el desarrollo de estándares de motivación, proporcionalidad y evaluación de impacto que salven la protección de los derechos fundamentales y la estabilidad de la administración pública, así como los principios que estructuran al derecho al buen gobierno peruano.
El análisis efectuado permite poner de manifiesto que las medidas cautelares constitucionales son un recurso fundamental para la efectiva protección de los derechos fundamentales, en el marco del Estado constitucional de derecho; sin embargo, su aplicación crea tensiones importantes cuando afecta directamente a la estabilidad de la administración pública. El equilibrio entre la protección urgente de derechos y la necesidad de garantizar la continuidad, previsibilidad y legalidad de la actuación administrativa se convierte en el principal reto asumido tal y como había sido reconocido por la literatura revisada, especialmente en los casos en los que la intervención judicial puede perturbar el normal funcionamiento de las instituciones públicas. Desde la óptica teórica, el trabajo contribuye con el debate sobre los límites y alcances del control judicial en el ámbito de la gestión pública pues sistematiza las principales corrientes doctrinales y jurisprudenciales que profundizan acerca de las relaciones que establecen las medidas cautelares, la administración pública y el buen gobierno. La revisión permite destacar, en la actualidad, la coexistencia de posturas garantistas, restrictivas, e intermedias, lo que demuestra nuevamente la falta de norma consuetudinaria y la necesidad de avanzar hacia marcos conceptuales que articulen adecuadamente la tutela judicial efectiva con los principios de gobernanza democrática y separación de poderes.
En el ámbito práctico los resultados muestran la necesidad de criterios claros, objetivos y proporcionados en la concesión de medidas cautelares constitucionales, sobre todo cuando afectan a decisiones administrativas dotadas de alcance general. La literatura también comparte el punto de vista de que una aplicación reflexionada de los factores necesarios puede potenciar la legalidad, la transparencia y la responsabilidad institucional, y también que su utilización extendida o no reflexionada puede provocar efectos no deseados como la paralización administrativa, la inseguridad jurídica o el deterioro de la eficiencia en la prestación de los servicios públicos.
El trabajo expone ciertas limitaciones vinculadas a la naturaleza metodológica (al tratarse de una revisión bibliográfica, los resultados dependen de las características y la calidad de las fuentes potencialmente secundarias), a las existencias y también a los estudios sistemáticos sobre el tema en el contexto peruano; la no existencia de datos empíricos directos también invalida la posibilidad de poder determinar de forma cuantitativa el impacto de las medidas cautelares en la administración pública y en el ejercicio del derecho al buen gobierno.
Finalmente se identifican diferentes líneas futuras de investigación que se encarguen de explorar y complementar lo obtenido. Resulta pertinente el desarrollo de estudios empíricos sobre casos concretos que midan los efectos de las medidas cautelares sobre la gestión administrativa, los estudios comparados con los del resto de países latinoamericanos si permitieran entrever las buenas prácticas y criterios jurisprudenciales que redundarían en una aplicación más equilibrada de las medidas cautelares, en la tutela de derechos fundamentales y en la calidad del gobierno público.
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