Las contrataciones del Estado peruano en tiempos de pandemia: Una revisión sistemática

Peruvian state hiring in times of pandemic: A systematic review

https://doi.org/10.47606/ACVEN/PH0313

Félix Quijano Rivera^1* Cristian                         Gumercindo Medina Sotelo¹
https://orcid.org/0000 -0002 -9360 -5070                https://orcid.org/0000-0001 -6943 -805X
fquijanor@ucvvirtual.edu.pe                            cmedinasol@ucvvirtual.edu.pe

Régulo Montoya Vargas¹ Víctor Constantino Espino Calderón¹
https://orcid.org/0000-0002 -4916 -0123 https://orcid.org/0000 -0002 -5141 -7581

mmontoyavar@ucvvirtual.edu.pe vcespinoe@ucvvirtual.edu.pe

Hellen Stephania Zarate Vasquez¹
https://orcid.org/0000-0001 -7505 -5004
hzaratev@ucvvirtual.edu.pe

Recibido: 13/10/2024 Aceptado: 20/12/2024

RESUMEN

La presente investigación tuvo como objetivo analizar las contrataciones del estado peruano en tiempos de pandemia. La metodología consistió en una revisión sistemática de artículos científicos referidos al análisis de estudio, para lo cual se accedió a diversas bases de datos como Scopus, Web of Science, Scielo, Latindex. Los resultados evidenciaron que existen escasas investigaciones en la temática de estudio, sin embargo, se identificó que la revisión de procesos de licitación y contratación directa ha desencadenado la presencia de corrupción. Las conclusiones demostraron que las contrataciones fueron importantes para el posicionamiento del país por las diversas inversiones que son realizadas en el mercado interno.

Palabras clave: Regulación, Contratación pública, Transparencia, Covid-19, OSCE

1. Universidad César Vallejo (UCV)- Perú

 Autor de correspondencia: fquijanor@ucvvirtual.edu.pe

ABSTRACT

The objective of this research was to analyze the hiring of the Peruvian state in times of pandemic. The methodology consisted of a systematic review of scientific articles referring to the study analysis, for which various databases such as Scopus, Web of Science, Scielo, Lantindex were accessed. The results showed that there is Little research on the subject of study, however, it was identified that the review of bidding and direct contracting processes has triggered the presence of corruption. The conclusions showed that the hiring was important for the positioning of the country due to the various investments that are made in the domestic market.

Keywords: Regulation, Public procurement, Transparency, Covid-19, OSCE

INTRODUCCIÓN

La regulación de las compras estatales es de gran importancia en el campo legal, ya que las entidades públicas pueden realizar procesos de manera directa o indirectamente, para beneficiar a los ciudadanos y satisfacer las necesidades (Capello, 2015). La gestión de las compras públicas es importante porque permite un gasto eficiente que respeta los principios de integridad, transparencia y participación ciudadana, ello evitará posibles prácticas corruptas, fortaleciendo los marcos regulatorios de contratos a nivel nacional (Varsi et al., 2020).

La pandemia del COVID-19 ha creado una necesidad urgente en las compras físicas de bienes y servicios, el estado peruano no estuvo preparado para enfrentar dicha propagación, no invirtió lo suficiente en insumos e infraestructura de higiene en centros de salud, instituciones educativas, etc. En realidades como estas, la autoridad competente tiene derecho a acelerar o acortar el procedimiento de contratación pública de acuerdo con la situación real del país (Macias et al., 2021).

Respecto a ello, los gobiernos regionales y locales tuvieron la responsabilidad de enfrentar la pandemia a través de la contratación pública, garantizando la salud e integridad de los ciudadanos (Pimenta, 2002). Por tal motivo, se promulgó el Decreto Legislativo N° 1486 y la Directiva OSCE 005-2020OSCE/CD, que establecieron normas especiales en materia de contrataciones del Estado. Estas disposiciones especiales fueron consistentes con los principios de eficacia, eficiencia y equidad, incluyendo la posibilidad de otorgar prórrogas excepcionales a los contratistas de la construcción para prevenir la propagación del COVID-19 (Calixto, 2020).

En Perú, las contrataciones públicas están reguladas por la Ley de Contrataciones del Estado y son supervisadas por el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE), que se encarga de garantizar que los procesos de contratación pública sean íntegros, eficientes y competitivos. El SEACE, Sistema Electrónico de Contrataciones del Estado es la plataforma digital en la cual se publican y se llevan a cabo los procesos de contratación pública en Perú. Permite la participación de proveedores y contratistas, así como la publicación de documentos y la realización de trámites en línea (Macias et al., 2021).

El presente artículo se justifica por la importancia que posee la contratación pública en la sociedad, en especial el abordaje frente a la emergencia provocada por el coronavirus que permitió desarrollar nuevas estrategias para un trabajo eficiente y decidido, fortaleciendo competencias digitales y virtuales. Asimismo, el objeto del artículo fue analizar las contrataciones del estado peruano en tiempos de pandemia con la finalidad de gobernar de manera eficiente, mejorar los servicios y ganar la confianza de los ciudadanos.

MARCO TEÓRICO

Las contrataciones públicas en el sector público:

Las contrataciones públicas son un conjunto de procesos y procedimientos que las entidades del sector público deben llevar a cabo para la adquisición de bienes, servicios y obras necesarias para el cumplimiento de sus funciones. Estos procesos deben ser transparentes, eficientes y competitivos, y deben cumplir con los principios de ética, rendición de cuentas y prevención de la corrupción. La planificación, evaluación y control son elementos clave en las contrataciones públicas, y se espera que los proveedores cumplan con los estándares de calidad y precio requeridos (Saba, 2022).

Asimismo, está referido al procedimiento mediante el cual las entidades contratan bienes y servicios generales a tiempo, al mejor precio y calidad para fines públicos, son procedimientos que tienen como finalidad la selección objetiva de proveedores que ofertan bienes, servicios y obras de infraestructura que serán utilizados para el cumplimiento de los fines públicos. Dado que estas compras son realizadas en gran medida por los contribuyentes, los pagos deben realizarse con la mayor eficiencia posible y una conducta adecuada para garantizar servicios de alta calidad y proteger el interés público (Suca, 2022).

Contexto COVID-19:

Durante la pandemia de COVID-19, las contrataciones públicas han sido un tema importante con relación a la transparencia, integridad y eficiencia en su gestión. Las autoridades han tenido que tomar medidas para garantizar procesos competitivos y justos en la adquisición de bienes, servicios y obras necesarias para enfrentar la pandemia, evitando la discriminación y el favoritismo. Sin embargo, también ha habido informes de irregularidades y corrupción en algunas contrataciones públicas relacionadas con la pandemia (Yangales, 2022).

La Procuraduría Pública Especializada en Delitos de Corrupción, detecto 737 casos en contratación, donde 574 casos correspondieron a la adquisición de bienes, tales como: equipos de protección personal, pruebas rápidas, equipos biomédicos, etc.; 120 casos estuvieron relacionados a la prestación de servicios; 39 casos de obras públicas, incluyendo la construcción de infraestructura hospitalaria y unidades de cuidados intensivos (Madrid & Palomino, 2020). Además, encontró que la sobrevaluación durante el estado de emergencia estuvo asociada con la compra de diferentes tipos de bienes, de los cuales el más frecuente involucró la compra de mascarillas para el personal médico y oxígeno médico para los ciudadanos.

Diferencias en los Procesos de Gestión de Emergencias Sanitarias. Al respecto, se registraron 292 casos de la compra de productos de la canasta básica del hogar,162 casos de compras de equipos de protección personal, 49 casos de equipos médicos, y por último, 15 casos las pruebas rápidas y pruebas moleculares (Farro, 2018). La contratación directa es uno de los procedimientos más utilizados durante la pandemia porque ofrece una rapidez que los procedimientos tradicionales, como las licitaciones, las licitaciones abiertas y la adjudicación simplificada, no pueden brindar. Dado el contexto de emergencia sanitaria, donde se requiere entregar bienes, servicios y obras con rapidez, la contratación directa es el mecanismo de contratación ideal para este fin (Cruz et al., 2020).

Muy por el contrario, se constató que muchas de las adquisiciones obtenidas mediante contratación directa no respondían a las necesidades en el momento de la contratación. Un claro ejemplo es el caso de la adquisición de equipos de pruebas rápidas por parte del Ministerio de Salud (MINSA) durante la administración del expresidente Martín Vizcarra Cornejo.

El caso se refiere a los resultados de 1.400.000 pruebas rápidas obtenidas por el Ministerio de Salud en marzo de 2020 para diagnosticar la COVID-19 en la población. Cabe destacar que no solo se emitieron órdenes inútiles para el diagnóstico de COVID-19, sino que también se descubrieron direcciones inapropiadas y casos sobrevaluados durante el proceso de contratación. Asimismo, hemos tenido una serie de casos relacionados con servicios de fumigación y limpieza de entidades públicas contratados supuestamente para evitar la propagación del virus (Romero, 2020).

Etapas de la Contratación Pública

Por otro lado, la contratación pública es una actividad que se desarrolla en tres etapas claramente definidas en el proceso de formulación o ejecución del contrato, y el contrato final debe cumplir con el fin último de la gestión de la contratación pública. Ellos son: 1) acciones preparatorias, 2) procedimientos de selección, y 3) ejecución del contrato. La acción preparatoria, la investigación de mercado, es crucial porque determinará qué tipo de proceso de contratación es adecuado para satisfacer las necesidades nacionales. En esta etapa se deben definir claramente las necesidades, presupuesto, plan anual de contratación, características técnicas, aprobación de documentos técnicos, nombramiento de comités especiales, elaboración de bases administrativas y aprobación de bases (Palomino, 2022).

Debe entenderse que la determinación de las necesidades debe ser determinada por cada entidad pública al final de cada año. En esta etapa se debe buscar el establecimiento del trinomio de eficacia, eficiencia y economía, porque no es mediante la obtención de bienes, servicios o empleos a precios más bajos, lo que significa que la contratación pública realizada es óptima. Hay que tener en cuenta que el mercado es volátil y, por tanto, el estudio del precio ofertado será uno de los aspectos más importantes a la hora de fijar una base o incluso un límite en el valor de un determinado bien, servicio u obra (Calero, 2022).

Asimismo, el proceso de selección, incluyen diversas etapas, como la convocatoria y publicación de bases, la presentación y evaluación de propuestas, y la adjudicación del contrato al proveedor o contratista seleccionado. Estas etapas están sujetas a plazos establecidos y a criterios de evaluación objetivas. La Ley de Contrataciones del Estado promueve la transparencia en los procesos de contratación, estableciendo la publicación de información sobre los contratos, los criterios de selección y los resultados de las licitaciones (Barrenechea & Encinas, 2022).

La convocatoria es un acto unilateral promovido por una entidad pública a través del cual se estimula la convocatoria de licitadores para atender una necesidad pública manifestada. Considerando la modernización del sistema de contratación, esta convocatoria debió ser impulsada a través del SEACE, una plataforma digital que contribuye a la concreción de los principios de la publicidad porque, en definitiva, este medio está abierto al público (Mamani et al., 2020). El registro de los participantes, es decir, aquellos que estén interesados en participar en el proceso de contratación, deberán tener en cuenta los criterios en los que se basa la convocatoria correspondiente, no sólo eso, sino también su registro nacional como proveedor válido (Ciriaco, 2023).

Finalmente, en cuanto a la ejecución del contrato, una vez alcanzado un acuerdo contractual entre la entidad estatal y el denominado contratista, se deben cumplir los intereses vinculados por cada sujeto de la relación contractual. Los intereses asumidos por cada sujeto de la relación contractual deberán ser cumplidos en el plazo y forma pactados, para que los usuarios correspondientes en cada región puedan realizar un informe de cumplimiento (Llerena & Sánchez, 2020).

En la etapa de ejecución del contrato, se debe procurar asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la perfección del propio contrato, en definitiva, se debe obtener una garantía de fiel cumplimiento, y se debe mantener la garantía hasta que se obtenga la conformidad correspondiente, alcanzado o hasta que se acuerde la liquidación definitiva (Calero, 2022).

Sin embargo, la contratación pública no está libre de controversias y desafíos. Uno de ellos es la prevención y combate a la corrupción en el proceso de contratación pública. Por ello se han establecido diversos mecanismos que buscan fortalecer la transparencia y la rendición de cuentas en todo el proceso de contratación.

En el marco del contexto de contratación estatal, la sobrevaloración indebida de precios se presenta cuando el bien, servicio u obra pública que va a ser contratada por el Estado, tiene un precio que se encuentra muy por encima del valor real que ofrecen los mercados (Calixto, 2020).

METODOLOGÍA

El presente artículo es una revisión sistemática de la literatura científica publicada sobre la contratación pública peruana durante la pandemia. En su elaboración se realizó la revisión sistemática siguiendo los lineamientos de la declaración PRISMA.

Respecto a la metodología Prisma, está enfocada principalmente en la revisión de informes que evalúan los efectos de las intervenciones, y que se puede utilizar para revisiones sistemáticas con objetivos distintos a la evaluación de la intervención (Matthew et al., 2021).

Se realizó la búsqueda de investigaciones en las bases de datos Scielo, ScienceDirect y Scopus combinando los términos contract, public y Perú. Posteriormente, se amplió con una combinación, usando los operadores booleanos AND. Con respecto a los criterios de inclusión, se seleccionaron artículos publicados entre los años 2020 y 2023, contexto peruano. Entre los criterios de exclusión, se encuentran aquellos artículos que fueron publicados en periodos menores al año 2019, contexto internacional y duplicados.

La combinación final que se utilizó fue la siguiente: ( TITLE-ABS-KEY ( contract AND public ) AND TITLE-ABS-KEY ( perú ) ). Donde se obtuvieron 51 resultados en ScienceDirect, 40 en Scopus, 6 en Scielo, 5 de Latindex y 3 artículos fueron seleccionados de manera manual. Luego de aplicar los Criterios de inclusión y exclusión, se eliminaron 89 investigaciones. Finalmente, tras realizar un análisis completo al artículo, se eligieron 15, excluyéndose tanto que no se relacionan al objeto de la investigación.

Con base en todos los datos recopilados y artículos seleccionados, se puede encontrar que la contratación del sector público muchas veces carece de transparencia y responsabilidad estricta, por lo que actúa como facilitador de la corrupción (Yangales, 2022). En una escala mayor, la administración que brinda el estado debe basarse en la eficacia y eficiencia en el uso de los recursos y su adecuada gestión, por ejemplo, si surgen problemas, las entidades están obligadas a realizar una reestructuración en su equipo (Madrid & Palomino, 2020).

Figura 1.

Diagrama de Flujo PRISMA en cuatro niveles.

RESULTADOS

Se obtuvieron 15 artículos de diferentes países latinoamericanos que cumplieron estrictamente los criterios de inclusión y exclusión, los cuales para su análisis fueron agrupados considerando las siguientes características: año de publicación, autor, título del artículo, categoría y país de publicación (Tabla 1).

Tabla 1.

Matriz de sistematización bibliográfica

Figura 3

Frecuencia de artículos según el año de publicación

Nota. Elaboración propia

Con respecto a los artículos según el año de publicación se observó que el 33% fueron publicados en el año 2020, el 27% fueron del año 2021, el 27% correspondieron al año 2022, y finalmente un 13% de artículos investigados correspondieron al año 2023.

Figura 4

Frecuencia de artículos según su categoría

Nota. Elaboración propia

Asimismo, según la categoría de los artículos investigados, se observó que el 27% estuvo relacionado a las contrataciones directas, el 20% estuvo referido a los procesos de contratación, el 20% correspondía netamente a contrataciones públicas, el 7% se relacionó con licitación, y finalmente el 27% correspondió a las contrataciones en tiempos de pandemia.

Figura 5

Frecuencia de artículos seleccionados según la base de datos

Nota. Elaboración propia

Respecto a los artículos según la Base de datos que han aportado a esta investigación se observa que el 40% corresponde a Scielo, el 33% pertenecieron a Latindex y el 27% de los artículos de manera manual.

Figura 6

Frecuencia de artículos seleccionados según el tipo de manuscrito

Nota. Elaboración propia

Respecto a los artículos según el tipo de manuscrito, se identificó un 73% de artículos de revisión bibliográfica, 13% correspondientes a artículos de investigación, y 13% fueron artículos de revisión sistemática. El sector público está sesgado en la búsqueda de objetivos individuales, por lo que se ha detenido la inversión responsable que realmente apoye el gasto público. En una escala mayor, la administración que brinda el estado debe basarse en la eficacia y eficiencia en el uso de los recursos y su adecuada gestión, por ejemplo, si surgen problemas, las entidades están obligadas a realizar una reestructuración en su equipo (Madrid & Palomino, 2020)

En relación a las contrataciones directas que realiza el Estado peruano establecido en la Ley N° 30225 o Ley de Contrataciones (2014), se permite este tipo de contratación en casos de emergencia derivada de situaciones catastróficas o de una emergencia sanitaria declarada por el ente rector del sistema nacional de salud. En estos casos, se establecen las condiciones y procedimientos para llevar a cabo dichas contrataciones y obtener su aprobación. Es importante destacar que se enfatiza en la celeridad de su ejecución y se prevén mecanismos para regularizar la documentación de soporte (Saba, 2022).

Además, el propósito principal de la contratación directa es delimitar claramente la emergencia sanitaria que se viene aconteciendo. En consecuencia, esta modalidad de contratación se basa en definir los requisitos necesarios para su implementación, los cuales deben ser precisos, objetivos y específicos respecto a las condiciones de la entidad pública en cuestión y deben seguir las directrices del Estado para su correcta ejecución (Suca, 2022).

Por tal motivo, en situaciones de emergencia, es justificable que una entidad realice una contratación directa con uno o más proveedores para adquirir bienes, llevar a cabo obras y/o presten los servicios necesarios con el propósito de prevenir o mitigar las posibles consecuencias del evento, o bien, corregir aquellas que ya se han producido (Romero, 2020). Por lo que podemos concluir que las contrataciones directas se tratan de la excepción a la regla, aunque siguen las formalidades de la Ley y su Reglamento, no se llevan a cabo todas las etapas que caracterizan a las distintas modalidades de los procedimientos de selección (Huamán, 2023). Siguiendo con Jareño (2023) señaló que el modelo de contratación directa es una de las principales fuentes de prácticas delictivas en el ámbito de las contrataciones. Estos actos de corrupción dan lugar a sanciones administrativas y, en última instancia, a procesos judiciales penales (Cruz et al., 2020).

La corrupción es un problema grave, no solo a nivel nacional sino también mundial, y su incidencia en las compras públicas perjudica significativamente el presupuesto estatal y la finalidad pública de la ejecución de proyectos gubernamentales. Este fenómeno tiene un impacto profundo en la legitimidad y credibilidad del estado-nación, en la democracia, la economía y la estabilidad de la población en general (Madrid & Palomino, 2020). Un sistema de contratación pública afectado por la corrupción presenta una amplia variedad de consecuencias negativas. Una de ellas es la reducción en la calidad de los proyectos públicos, lo que puede traducirse en obras de infraestructura y servicios de menor eficiencia y funcionalidad.

Además, los fondos públicos se desvían de proyectos esenciales que deberían contribuir al desarrollo social y económico, lo que resulta en un aumento de la pobreza y las desigualdades (Palomino, 2022). Esta pérdida de confianza afecta negativamente el progreso económico y obstaculiza el desarrollo social y político del país. Es una situación especialmente preocupante ya que la corrupción pública involucra una serie de factores complejos y variables que dificultan su medición y definición precisa (Rodríguez, 2009).

Es importante reconocer que la lucha contra la corrupción en el ámbito de la contratación pública es esencial para garantizar el uso adecuado y transparente de los recursos estatales, y para fomentar la confianza de la sociedad en las instituciones gubernamentales. La transparencia, la rendición de cuentas y la aplicación de mecanismos de control son fundamentales para prevenir y combatir la corrupción y sus dañinas consecuencias en la sociedad.

En el contexto peruano, las compras públicas representan una herramienta de gran importancia para que el gobierno pueda alcanzar sus objetivos y beneficiar a la sociedad en su conjunto. Sí un país no se compromete con una gestión de calidad y no prioriza las necesidades sociales, inevitablemente se reflejarán las desigualdades en la población (Mendoza et al., 2018). Por esta razón, se ha vuelto cada vez más imperativo que el sector público exija mayores niveles de transparencia, eficiencia y adopte prácticas más inteligentes en sus procesos de compra y negociación.

La corrupción, dentro del marco legal de las compras públicas, acarrea costos tantos económicos como sociales que afectan directamente el interés público (Vílchez et al., 2020).Los actos corruptos en el ámbito de las compras pueden llevar el derroche de recursos, a la adquisición de bienes y servicios de baja calidad o sobrevaluados, y a la exclusión de proveedores legítimos y competitivos, afectando así la efectividad y eficacia de las políticas públicas y reduciendo el impacto positivo que estas deberían tener en la sociedad.

Para garantizar que las compras públicas sean un medio efectivo para el desarrollo y el bienestar social, es fundamental combatir la corrupción y promover prácticas de transparencia, rendición de cuentas y buenas prácticas en todo el proceso de contratación pública. De esta manera, se puede asegurar un uso responsable y adecuado de los recursos públicos y un beneficio real para la sociedad en su conjunto.

Es cierto que la contratación pública debe ir más allá de simples gastos y esfuerzos, y en cambio, adoptar un enfoque sostenible e innovador. Lamentablemente, en muchas ocasiones, la visión estratégica se ve eclipsada por la falta de una planificación adecuada y se tiende a gastar dinero y trabajar en proyectos sin evaluar plenamente su necesidad (Calixto, 2020). Esto puede conducir a la realización de proyectos poco eficientes y con impacto limitado en la sociedad. Finalmente, la falta de control y supervisión en las compras públicas, la falta de estandarización de procesos, la demanda poco clara, la falta de competitividad del mercado y las limitadas capacidades de gestión de recursos son problemas comunes tanto en países desarrollados como en aquellos en desarrollo (Ciriaco, 2023).

Estas deficiencias pueden llevar a ineficiencias, a la malversación de fondos y, en última instancia, a la pérdida de oportunidades para lograr el máximo beneficio para la población. Para mejorar la situación, es esencial que los gobiernos promuevan una cultura de planificación estratégica en sus procesos de contratación pública, asegurándose de que cada proyecto esté debidamente justificado y alineado con los objetivos nacionales y las necesidades reales de la sociedad. También es crucial establecer sistemas de control y supervisión sólidos para garantizar la transparencia y la rendición de cuentas en todas las etapas del proceso de adquisición. Además, fomentar la estandarización, la competencia y el desarrollo de capacidades de gestión eficaces contribuirá a una contratación pública más eficiente y efectiva en beneficio de toda la población.

CONCLUSIONES

En el contexto de la emergencia que estamos enfrentando, la Ley de Contrataciones contempla la contratación directa como la opción válida. Sin embargo, es importante notar que esta medida debe ser aplicada con moderación y de acuerdo con los términos y requisitos establecidos en la ley y su reglamento. La contratación directa es un procedimiento eficaz y oportuno que permite la entrega, suministro o prestación de bienes, servicios y obras cuando se presente una necesidad urgente y específica.

Es fundamental que la contratación directa se utilice adecuadamente para enfrentar situaciones de emergencia y asegurar una respuesta rápida y efectiva. No obstante, también es necesario mantener un control riguroso para evitar abusos y garantizar la transparencia en el uso de los recursos públicos. La aplicación adecuada de la contratación directa permitirá hacer frente a la emergencia de manera eficiente y satisfactoria, protegiendo los intereses de la sociedad y atendiendo las necesidades urgentes que puedan surgir durante estos momentos críticos.

Según la normativa de Contrataciones del Estado, las situaciones de emergencia se definen como eventos catastróficos, situaciones o hechos que pueden causar daños o representar un riesgo para la defensa o la seguridad nacional. Además, se incluyen aquellas circunstancias relacionadas con políticas para enfrentar o resolver conflictos o agresiones internas o externas que puedan perjudicar o dificultar la consecución de los objetivos estatales. También se consideran como situaciones de emergencia aquellas que suponen una grave amenaza para la población en general y las emergencias sanitarias, como fue en el caso de la Pandemia COVID -19.

En aras de brindar un marco normativo para permitir una contratación más ágil y oportuna en situaciones de crisis y emergencia, con el fin de atender oportunamente las necesidades que puedan surgir y proteger el bienestar y la seguridad de la población y los intereses del Estado. Sin embargo, es importante que el uso de la contratación directa en estas situaciones está sujetas a los principios de transparencia, legalidad y eficiencia, para evitar cualquier tipo de abuso o corrupción.

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